服务型政府的信息公开制度建设-行政管理论文范文

我国服务型政府的信息公开制度建设

摘要：政府信息是指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务的过程中产生、获得、利用的各类信息。政府信息是具有极大价值的政府公共资源,政府信息公开化的实现对服务型政府有积极的推动作用。在现代社会我国服务性政府还不够完善，表现出公民和政府间的交流难，到政府部门办事情复杂，政府办公效率低，公务员廉洁度不够等等，而在服务型政府中政府信息公开制度有着关键的作用，在我国信息公开制度方面存在着许多不足之处，极大的影响我国服务型政府的发展。本文从我国服务型政府选择的必然性下笔，深刻讨论了我国服务型政府的现状，从信息公开以及信息公开制度在服务型政府中极大的作用为基本点，分析我国政府信息公开制度的现状和存在的不足之处，来考虑我国怎么样来建设政府信息公开制度，提出自己的意见。我国在现代化潮流中发展迅速，我为之而骄傲，经过深化改革我坚信我们的祖国会更加富强。

关键词：政府信息公开制度；信息公开；政府信息；立法；中国

前言 3

1 研究意义和文献综述 4

1.1 政府信息公开是形成我国公正透明的行政管理体制的制度保障 4

1.2 政府信息公开是科学决策，促进市场经济健康、有序发展的有效手段 4

1.3 政府信息公开是防止权力腐败的必由之路 4

1.4 我国服务型政府建需要政府信息公开，缺少健全的信息公开制度 5

2 政府信息公开制度相关概念、定义的理解 6

2.1 政府信息公开 6

2.1.1 信息(information)的含义 6

2.1.2 政府信息的含义 7

2.1.3 政府信息公开 7

2.1.4 政府信息公开的方式 8

2.2 政府信息公开制度及其性质 8

2.3 政府信息公开制度与其他相关制度的区分 8

2.3.1 政府信息公开制度与行政程序制度中的卷宗阅览制度的区分 8

2.3.2 政府信息公开制度与公共信息公开制度 10

2.3.3 政府信息公开制度与行政行为公开的区分 10

3 我国服务型政府信息公开的现状和存在的不足 11

3.1 我国服务型政府信息公开的现状 11

3.2 我国政府信息公开存在的不足 12

3.2.1 思想意识方面的缺陷 13

3.2.2 信息公开的主体范围狭窄 13

3.2.3 在内容上，公开与保密的界线模糊 14

3.2.4 公开的渠道少，公开的形式落后 14

3.2.5 缺乏有效的监督机制 14

3.2.6 缺乏有效的救济机制 15

4 应对我国服务型政府信息公开制度现状的对策 15

4.1 建设我国政府信息公开具体制度需要解决的几个问题 15

4.2 应对我国服务型政府信息公开制度建设的具体对策 16

4.2.1 增强全民法律意识 16

4.2.2 确立政府信息公开的原则 20

4.2.3 界定政府信息公开的主体 21

4.2.4 明确政府信息公开的范围 23

4.2.5 拓宽政府信息公开渠道 23

4.2.6 建立责任追究机制和权利救济制度 24

结束语： 25

参考文献： 26

致谢： 26

前言

政府职能的转变是必然的，改革开放后，我国经济从传统的计划经济向社会主义市场经济转型，带动了我国政府由传统的全能型向现代服务型政府转型。服务型政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府，是“三个代表”重要思想在政府管理领域的具体体现。我国服务型政府建设的主要内容是树立公权服务私权的行政理念，做好政府公权制衡，提高公权监督市场，搞好普遍社会福利，在此过程中我国服务型政府的信息公开制度建设起着重要的作用，政府的信息是具有极大价值的政府公共资源,政府信息公开化的实现对服务型政府有积极的推动作用。而且政府信息公开作为现代信息社会民主与法治的重要内容，已倍受世界各国的关注，建立政府信息公开制度已成为世界性的趋势。2014年3月，我国国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，把优化行政决策、依法行政管理和公开政府信息作为推进依法行政的重要内容。我国政府管理环境日趋复杂，与公众实现良好而有效的信息沟通，不仅是对公民知情权的回应，而且是其做出科学决策，从而对社会公共事务进行高效管理所必需的。此外，实行政府信息公开也是我国履行加入WTO时所做的承诺。目前，我国对信息公开制度的研究和认识还不足，影响了信息公开的实践和信息公开制度的建立与完善。因此，加强信息公开制度的研究和探讨己显得迫切和必要。本文试图通过对政务信息公开理论的探讨，指出我国政府信息公开制度立法和实践的不足，提出构建我国信息公开制度的基本内容的构想，并期望能为我国的信息公开法律制度的建立和完善提供一点微薄之力。

1 研究意义和文献综述

政府信息公开制度建设是服务型政府的功能实现的手段，是完全符合服务型政府的要求和发展方向的，是服务型政府建设的必由之路和重要条件。

1.1 政府信息公开是形成我国公正透明的行政管理体制的制度保障

建设法治政府符合民意，也顺应世界潮流。法治政府是指政府以依法行政为己任，其一切行为都要纳入法治的轨道，在法律规定的范围内规范操作，且始终保持一种开放的状态，主动让公众了解，接受公众监督。这就需要有公正透明的行政管理体制予以保障。行政管理体制的透明应该是这样一种状态:信息可以轻易被获得;信息是真实的，不应被人操纵;信息清楚、有条理，信息内容容易被公众理解。这种状态是我国透明政府建设所追求的目标。这与信息公开的理论基础一知情权理论有异曲同工之处。因为知情权中的“情”是指“充分而真实的信息”，“知”是指“自由获取”，知情权的本质也即公民有自由获取充分而真实的信息的权利。因此，建设公正透明的行政管理体制，打造“阳光政府”， ①必须通过政府信息公开制度加以保障。[4]

1.2 政府信息公开是科学决策，促进市场经济健康、有序发展的有效手段

现代社会被形容“信息爆炸”的时代，最宝贵的资源无疑就是信息。无形的信息己成为国民经济发展的重要资源，成为经济发展最重要的一种生产要素。信息在社会经济增长中正发挥着的越来越大 的作用。从宏观方面来说，随着市场竞争机制的运行，决策机构对宏观综合信息的依赖性越来越大，通过政府公布相关信息和提供优质信息服务,我们就能够借助社会力量快速建立起一个透明、健康、高效的经济环境，大大地减少社会经济运行成本，降低市场交易风险，改善投资环境，完善社会经济秩序，从而提高经济运行的效率和质量，有效地促进社会经济长期、稳定、健康地发展。从微观方面来说，政府信息公开是提高企业决策水平的制度保障。企业要搞好经营决策，就必须重视对信息的研究。据统计，政府部门掌握社会80%以上的信息资源，企业通过获得政府掌握的政务信息、市场信息、服务信息、客观决策信息等诸多信息，以此来分析市场、考察社会、安排经济活动和社会活动，并以此进行决策，就可以避免靠经验决策或决策不完备而导致的决策的盲目性，从而能够提高企业决策的科学性和合理性。

1.3 政府信息公开是防止权力腐败的必由之路

腐败现象的成因非常复杂，但其中有两种因素非常重要:一是权力高度集中，缺少制衡机制。二是权力的行使缺少透明度，容易搞暗箱操作和权钱交易。一切有权力的人 都容易滥用权力，权力失去监督必然会导致腐败。要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。因此，从根本上防止腐败，杜绝暗箱操作和权钱交易，一是要建立和完善合理的权力制衡机制。良好的制度能够警恶扬善，避免掌握权力的人滥用权力。二是改变权力行使的方式。“阳光是最好的防腐剂”，推行政府信息公开，将政府机关的职权、程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等制度化、规范化，并向公众公开，使政府公权力的行使由个别人、少数人知情变为多数人知情，权力行使的过程处于人民群众的监督之下，形成包括个人权利对行政权力的监督在内的完整的权力制衡的科学体系。

1.4 我国服务型政府建需要政府信息公开，缺少健全的信息公开制度

由于我国长期以来政府信息一直处于封闭状态,许多涉及到公众利益的规范性文件被政府当作内部信息对待,公民、企业、法人对自身的知情权与参与权没有很高的认识,且很多情况下不知道如何实现自身的合法权益,由于我国的信息公开化起步较晚,因此在当前的建设中有很多问题存在。所以我国服务型政府在政府在信息公开化方面存在的问题。首先，政府信息公开的标准既公开信息与保密信息之间的关系及界限。目前中国一些经济发展的交好的城市所制订的政府信息公开条例对政府信息公开的范围做了一些相关的规定,但对于个人隐私却没有明确的法律法规相对应。其次,政府信息公开的主题标准也不太明确。政府信息公开的主体是政府信息资源产生的部门,目前主要观点认为政府信息公开的主体包括各级政府行政机构,及具有一定行政权利的国有大公司,如邮政电信、交通、水利、电力等国家垄断行业企业。只有信息公开的主体明确才能真正做到信息公开透明。再次,目前我国尚未制定有关政府信息公开的专门法律,只是在其他法律中有一些相关规定,因此很多时候,当公民在信息公开要求方面与政府发生争端时,公民没有任何法律依据予以自我救济,这是目前我国政府信息化过程中的一个急需解决的问题。其次，对政府信息公开工作本身的监督力度不够。政府信息公开化工作本身也是属于行政工作的一部分,因此也应做到公开透明,且应有良好的监督机构与之同步发展。目前中国没有相应的监督机构,没有一套完整的监督体系,导致政府信息工作不能在本质上进行突破,因此在实践中有很多部门进行的政务公开,只是依政府决定自上而下的宣告性公开,而不是对公众权利要求的回应性公开,种种问题的出现反映了对政府信息工作监督的力度应加强。再次，目前政府信息的公开渠道的主要为政府网站,政府咨询电话,咨询办公室还有政府公报、新闻发布会、报纸、广播、电视等。信息渠的种类较少,且在实际运用中也有渠道不畅通的问题存在,政府网站的服务功能较差,作为社会公众,很少有机会接触到政府信息公开手册和政府公报等政府刊物,渠道的不畅通极大的阻碍了信息公开化的进行。最后，网络作为信息时代传播的最优媒介,也是政府信息公开的主要途径。二十世纪八十年代末,我国中央和地方政府开始开展办公自动化工作,经过一系列的发展,政府网站建设已经形成相当规模,网上办公,网上审批工作已逐步开展,基本做到了政府信息资源上网,实现了政务公开,信息发布功能,我国高质量的政府网站较少政府网站的透明度很低,且绝大多数政府网站公开的信息难以让人满意,失效性较差,更新速度慢,反馈周期长。针对已经存在的政府网站,归结其存在的问题有：1、双向互动差。经调查显示绝大多数政府网站与公众互动不够,网站的主要功能停留在信息发布上,与公民互动的服务项目太少,且对公民的信息反馈周期长；2、网上处理功能较差,政府网站上在线服务很少,例如,网上交费,网上咨询等在线业务少,不能真正的做到便利民众；3、安全性不够,目前,政府信息网络系统在硬件,软件系统管理方面存在安全问题,因网络故障而引发的系统停机,业务暂停,更糟糕的是黑客病毒的袭击,经常致使系统瘫痪,从而丢失重要数据。目前政府网络建设急需进一步的提高。

而政府信息公开制度建设有利于服务型政府：

（一）政务公开是政府信息公开中的重要部分,政府机构向公众提供政府的行政信息,向公众公开制定政策的依据、过程、结果等,便于公民参与政策的制定,提高政策的科学性和民主性,公众参与决策可以更好的体现公众自身的需求,可以促进政府更好的为公众服务,政务公开深切体现政府的民本位、社会本位的思想,进而推进服务型政府的建设。[3]

（二） 政府信息公开制度建设公开可以更好的促进服务型政府的公共服务职能。政府通过公开的工作制度、办事程序、服务承诺、收费项目、监督方式等,直接的方便群众办事,提高公民对政府的信任度,直接体现了政府的“服务性”。

（三） 政务信息公开制度建设法规的公开与解释有利于政府的社会管理功能。服务型政府的管理的最终目是为公众服务,有限政府的转变让政府更加注重以政策法规来指导管理社会事务。通过政府信息公开,便于公民更好的理解政府的政策法规所制定的意义,可以减少政府政策执行时的障碍。

2 政府信息公开制度相关概念、定义的理解

2.1 政府信息公开

2.1.1 信息(information)的含义

信息又称资讯或情报，其概念可以从两个角度来理解:从客观世界的角度，信息泛指一切事物运动的状态和运动的方式，包括事物内部结构的状态和方式以及外部联系的状态和方式;从主观世界的角度，信息是关于事物运动状态和运动方式的反映。信息在当代已为人们所重视，乃至被赋予更为丰富的内涵，从“信息经济”、“信息时代”等名词可见一斑。有学者对信息在人类行为中的作用用公式予以表述:主体一客体一消息一评价一选择行动一实现效能。从上述公式，不难看到，信息是“人选择行为时做出评价的基础和依据”。 ①

2.1.2 政府信息的含义

政府信息指政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料等方面。具体包括行政法规、行政规章与规范性文件、政府机构职能、人员配置、办公程序、执法依据等。政府信息公开中公开的信息有以下主要特点：

（一）从范围看，既包括行政机关本身的活动资料，也包括行政机关在职权范围内取得的其他国家机关、企事业单位等组织和个人的资料；

（二）从性质看，与行使行政职权有关，与行使行政职权无关的公务员个人资料和机关以民事主体身份的活动情报不应作为行政资料；

（三）从载体看，过去政府机关掌握的政府信息主要以纸质为载体，随着现代电子信息技术的大规模应用，目前政府机关以胶卷、磁带及其他电子存储材料等载体记录的政府信息日益增加，因此，政府信息包括了这些形式载体。而且随着科技的发展，还会有新的载体出现。②

（四）从内容看，应公开的政府信息或文件主要有：1、行政法规、规章等规范性文件；2、行政主体的机构设置、人员编制、职责权限以及办事规则；3、行政主体的相关工作人员的录用、考核、奖惩、任免以及相当级别公务员的收入；4、行政主体的财产收支情况；5、行政执法依据、程序、时限、认定事实、救济途径等；6、其他重大行政事项以及决策过 程。②

2.1.3 政府信息公开

为了公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，政府依法公开政府信息。

2.1.4 政府信息公开的方式

政府信息公开一般有主动公开和依申请公开两种方式：

（一）主动公开。实施机关主动公开，是指根据法律规定的义务，该机关及时、定期的主动公开某些情报。为便于公众任意查阅，主动公开主要有设立、出售官方情报出版物、设立专门公开点、通过媒体、政府网站等方式。其中，官方情报出版物为公开的重要方式之一。各国官方情报出版物在形式和内容上有所差别，有政府档案和文件的索引性出版物，政府主动公开的情报，一般不需公众个人申请即可自由获取。[1]

（二）依申请公开。公众根据法律规定的权利向义务机关提出申请，由该机关向其公开特定的情报。依申请公开情报，在情报公开制度中占有重要位置，其核心是公众的情报公开请求权。依申请公开情报，直接影响个人和组织的权利和利益，并且在一定情况下可能和国家利益、社会利益以及其他个人的利益相冲突。因此，该有关制度的确定及运行都较为复杂，要寻求有关利益之间的平衡。①

2.2 政府信息公开制度及其性质

政府信息公开制度就是指行政主体在履行职责的过程中，根据职权或者行政相对人申请，依法将政府信息向社会公众或行政相对人公开展示，并允许查阅、摘抄和复制的制度。也即行政机关和其他有关机构有义务将在行使国家行政管理权过程中取得或做成的与行政事务有关的文书资料等信息主动或应请求向社会公众公开的制度。要准确、全面的把握“政府信息公开制度”的内涵，还必须进一步明确以下几点:试论我国政府信息公开制度建设从内容层面上，它是权利型制度。在政府信息公开的权利义务关系中，公众获取信息的权利居于支配地位，政府信息是否应当公开、公开什么样的信息不是由政府决定的，而是取决于公众的权利。从形式层面上，它是法律制度。一方面，法律是规范政府信息公开的主要形式;另一方面，政府信息公开制度往往是通过制定信息公开法及配套法律来建立的。[2]

2.3 政府信息公开制度与其他相关制度的区分

2.3.1 政府信息公开制度与行政程序制度中的卷宗阅览制度的区分

卷宗阅览制度是行政程序法中的一项重要制度，是指行政相对人在参与行政过程中，有查阅行政主体制作的与行政案件有关的卷宗材料的权利。《中华人民共和国行政复议法》第23条第2款规定:申请人，第三人可以查阅申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。如果当事人无法依据行政程序中的卷宗阅览制度获得相关资料，可以转而依据行政信息公开制度请求公开，二者之间存在一种相互补充的关系。两种制度在目的性、前提条件、公开对象等方面均有较大区别。1、目的性不同。在政府信息公开制度之中，任何人都有权请求行政主体公开其所拥有的全部信息，提出请求时无需以保护自身的权益为前提条件，这是一种客观法上的制度。其意义在于，通过公开行政信息，使行政置于国民的控制之下，以此实现公共利益。因此可以说信息公开制度是以实现公益、实现民主为目的的制度。而卷宗阅览制度的前提条件是请求人为了保护自己的权益，因此，这种制度是国民或者市民为保护自身的权益所设立的，是一种主观法上的制度。① 2、前提不同。程序的开始，本来就是权利、利益由于某种处分而受到的侵害才产生的，因此，卷宗阅览制度的前提是具有案件性，没有具体案件的存在，就不存在对利害关系人的公开。如我国《行政处罚法》和《行政复议法》规定的利害关系人的申请，其前提就是通过一定的行政处分对利害关系人的权利构成了侵害或者是对申请人的权利构成侵害。而在信息公开制度中，即使是与申请人的主观性利益无直接关系的资讯也能成为请求人请求的对象，请求人不需要说明任何理由，当然也不存在像卷宗阅览制度那样的案件性前提。②3、权利主体不同。在信息公开制度中，有权申请公开信息的权利主体没有资格上的限制，为“任何人”，即自然人、法人或者其他组织，甚至可以是国外组织，而在卷宗阅览制度中权利主体的范围仅限于行政程序中的当事人或利害关系人，并且以主张或维护其法律上的利益为前提。4、权利存续期间不同。请求信息公开并无时间上的限制，而卷宗阅览请求权则一般规定为行政程序进行中或行政程序终结后法定救济前。5、引起公开的方法不同。在信息公开制度中，存在两种不同的公开方式。一种是不确定的权利主体向行政主体申请获得某方面的信息。另一种是行政主体的主动公开，而在行政主体的主动公开中，不需要权利主体的申请，行政主体负有主动公开的义务。也就是说，在信息公开制度中，存在着依申请和依职权两种不同的方式。而在卷宗阅览制度中，引起公开的只能是利害关系人的申请。值得注意的是，当“政府信息公开”与“卷宗阅览”发生竞合时，应如何适用的问题。根据台湾汤德宗教授“政府信息公开法是政府信息公开的基准法”的观点，我们认为卷宗阅览制度与其相比，属“特别法”，根据“特别法优于一般法”的原则，应优先使用卷宗阅览制度。[3]

2.3.2 政府信息公开制度与公共信息公开制度

公共信息是指利用图书馆、情报所、标准所、专利所等公共中介机构传播的信息，这些信息主要是文献材料，也包括一些数据信息，其中的专利，标准文件均为特种文献，对社会有广泛的应用价值。与政府信息公开制度相比，公共信息公开制度中的信息主要特点为：1、不是由政府及其部门所掌握的，主要是文献资料，也包括一些数据信息；2、通过图书馆、情报所、标准所，专利所等公共中介结构传播，而非在政府组织下的传播平台上发布；3、与政府所掌握的信息资源在历史上是一体化的，传播和利用活动也是一体化的，后来逐渐出现了分化和社会化。两者传播机制是一样的。美国1990年6月29日通过了《公共信息准则》，这部法规确保了公共信息的传播权，利用权以及相应的法律权利，其法律保护是区别于政府信息的，该部分公共信息不适用政府信息法。因此，在我国未来的信息公开立法中，应该对行政信息公开制度与公共信息公开制度予以区分。①

2.3.3 政府信息公开制度与行政行为公开的区分

行政行为公开是指在行政行为过程中，行政机关将行为实施的依据、过程和结果向相对人公开。政府信息公开和行政行为公开都属于行政公开，二者的联系在于：首先，信息公开和行为公开的主体都是行使行政职能的机关和组织，都是通过公民的参与对行政权力进行监督;其次，二者可以互相转化。当把行政行为公开的过程、结果以书面形式记录下来，就成为政府信息的内容。而在行政行为公开时，告知相对人做出某种行政行为的依据或者救济方式，都属于政府信息的范围。可见二者是紧密联系，不可分割。二者的区别在于：1、公开的方式不同。信息是抽象的存在，因此信息公开实际上公开的是静态的信息载体，包括文书、图画以及电磁性记录等。行政行为公开则是动态的过程，如我国行政处罚法规定“行政机关在调查或进行检查时，应当向当事人或有关人员

出示证件”，“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据”。由此看出，政府信息公开与行政行为公开在公开方式上是有静态与动态之分的；2、公开的对象不同，政府信息公开的对象是所有公民，包括本国公民以及在本国居住的外国公民。几乎所有国家的信息公开法都规定，任何人都有获得信息的权利，不仅和文件有关的直接当事人有权申请获得，其他任何人也可以申请得到，没有资格限制。可见，信息公开不仅适用于程序内的主体，而且适用于程序外的主体。行政行为公开仅限于对利害关系人的公开。如说明理由制度，当行政机关做出对相对人不利的决定时，只需向相对人说明做出该决定的事实原因和法律依据，可以拒绝与其利益无关的其他人的公开请求；3、公开的目的不同。政府信息公开的目的是为了保障公民的知情权这一普遍性权利，进而实现透明行政;行政行为公开的目的在于启动相对人的权利防御机制，保障相对人的利益。行政行为并不构成对相对人以外的其他主体利益的影响，因此无需向其他人公开。[4]

3 我国服务型政府信息公开的现状和存在的不足

3.1 我国服务型政府信息公开的现状

政府信息公开作为一种理念，早在改革开放之初就对我国政府行为产生了影响。当时，我国沿海一些地方(如广州)为了树立自己的形象，吸引外商投资，就注意到要使外商了解自己，主动公开一些与外商投资有关的政策、文件。近几年来，我国政府信息公开制度越来越受到了各级政府及部门的高度重视。具体表现在三个方面:一是国家有关政府信息公开的政策规定相继出台。江泽民同志在党的十三大、十五大报告，特别是十五大报告中强调要“坚持公平、公正、公开的原则，凡涉及群众利益的部门要实行公开的办事制度”，“对干部实行民主监督”。 ① 1998年中共中央办公厅发出的《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，标志着信息公开向下延伸普及到村级基层组织。二是从中央到各地方和各部门都制定了一大批有关行政公开的法律法规及规章制度，如《行政处罚法》、《价格法》《行政复议法》、《立法法》等相继出台，了行政处罚听证制度、价格听证制度、立法听证制度；三是各地方政府都实施了一些政府信息公开的实践，做了一些有益的尝试。如引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等信息公开制度。特别值得一提的是创建了新闻发言人制度和推行政府上网工程。新闻发言人制度是地方政府通过新闻发言人向传媒、并通过传媒向公众介绍政府的政策，通报某个事件的真实情况，说明就某个事件某个问题政府所持的立场和采取的措施，并回答传媒的提问。②这与以往有些地方对公共信息的封闭堵塞、对传媒所持的回避做法相比，无疑是开放进步的体现。政府上网即政府把为实现对社会的管理职能和服务职能而登记、收集、整理的有关文件、资料及其所承担的职能、职权、事务处理标准、办事程序等情况通过电子网络向社会公开。1999年元月，我国全面启动了“政府上网工程”，短短几个月的时间，政府上网工程发起单位就达57家，国务院各部委和国务院直属机构上网单位达34家。政府上网工程的全面启动直接推动了中央和地方政府信息化进程，现在，各级政府绝大多数己经建立自己的网站，政府上网将政府的政策以及相关的信息在网站发布，极大的方便了人民群众，也极大的提高了行政效率。纵观近二十年来的实践，我国的政府信息公开经历了三个阶段。第一阶段，从党的十三大到我国加入世界贸易组织，这一时期的实践主要以政务公开为主要内容。其特点是：1、由中纪委牵头，以规范领导干部廉正为出发点，以推进党风廉政建设和民主政治建设为目的来开展；2、仅以推行政务公开为内容，即“两公开一监督”，具体为办事制度公开，办事结果公开，群众监督行政；3、在主体上，强调以政府作为政务公开的主体，而老百姓在政务公开中只是被动的接受者；4、在形式上，表现为以村、乡镇的政务公开为重点，并由此向县、市进行推广。第二阶段，从2011年加入WTO到2013年的非典爆发。2011年12月，我国顺利地加入了世界贸易组织，这既意味着我国的经济将更快地融入世界经济发展轨道，也意味着我们必须按照我们的承诺，遵循世界贸易组织的规则。这一时期的信息公开工作围绕着履行WTO透明度原则而开展并取得了长足的进步，具体体现在:一是随着民主进程的不断推进，知情权理论逐渐被引入，人们要求公开政府信息的意识大大增强了;二是我国政府信息公开的内容得到了极大的丰富，公开的层次得到了显著提升。和前一阶段以反腐倡廉为目的的政务公开相比，透明度原则要求公开我国对外经济、贸易的政策、法规，方便国家间的经贸往来，按照该原则，各地信息公开的内容也相应有了较大调整。另外，在层次上表现为从中央到各地方的所有涉外经贸法规的公开。第三阶段，从“非典”爆发到现在。2013年初，一场突如其来的“非典”疫情席卷了中国26个省、自治区、直辖市。对“非典”疫情信息的披露，经历了从开始不能准确、及时和全面的向外界公布到后来的每天公布一次的过程。这个过程首先暴露了我国政务公开中的不足:如立足于反腐倡廉和推进民主政治建设;强调行政机关对办事规则、办事过程和办事结果的公开;没有给政府设立公开的义务等。其次，也促使理论界开始对“知情权”和“政府信息”两个概念进行深层次的研究。此外，催生了各地方政府的信息公开立法。2013年元月广州市出台了中国第一部地方政府信息公开法规后，湖北、上海两省市分别于2014年1月和7月制定了本省市政府信息公开的规定，成都、武汉也分别于2014年4月和7月制定了本市政府信息公开的规定。

3.2 我国政府信息公开存在的不足

上述关于我国政府信息公开走过的历程及各项立法和实践活动，无论是促进我国政府信息公开制度理论的成熟还是对具体制度的完善都起到了积极作用。但这种制度在我国毕竟还刚刚起步，还存在诸多鱼待完善的地方。

3.2.1 思想意识方面的缺陷

我国是一个有着2010多年封建传统的国家， “民可使由之，不可使知之”的愚民政策和文化专制主义的影响，形成了“法藏官府，威严莫测”的传统和习惯。某些官员至今还保留着“官本位”“权力本位”的封建残余思想，视公民为单纯的行政管理对象，漠视公民的知情权，很多部门、很多官员也都习惯于关起门来在一种近乎封闭的状态中为某项政策的出台进行调查、论证、修改和协调;即便需要倾听群众意见，也仅仅是召开某种形式的座谈会，请组织来的群众谈谈看法而已。他们总是这样认为:管理是我们的事，老百姓知道的越少越容易管理，社会也越容易稳定。与“官本位”相对应的是老百姓的“民本位”思想严重。与50、60年代相比，他们参与政治活动的热情非但没有得到提升，反而降低了，这不仅表现在对开会、政治学习等活动的厌恶和反感乃至抵制，而且在选举人民代表这种基本的真正的国家大事上，也是被动地参加投票选举，仿佛不是在行使自己的权利，更象是极不情愿地完成一项任务，其他方面的政治参与就更不用提了。① 其根本原因固然是我国一直没有建立完善的参与机制，人民代表大会制度自身还很不完善，还存在着一些与民主原则不符合的东西，但另一方面，公民的权利本位意识淡薄，他们没有意识到社会经济事务如何管理也是自己的事，甚至一些民众害怕政府、服从政府、迁就政府，至今还存在“民不与官争”的心态禁锢。笔者认为，政府和民众之间应该是鱼和水的关系，社会管理和发展是政府与民众之间信任和沟通、服务与合作的结果。而在我国，这种理念还没有完全确立和普及。[5]

3.2.2 信息公开的主体范围狭窄

基层政府是国家各项政策最终的执行点和落脚点，工作量大点多局面复杂，民众对政府的不满也主要集中在基层政府机关，因此中央在建立信息公开制度的初期以及各级政府在实施信息公开的过程中，对基层关注较多，信息公开的主体也主要集中在乡镇级和市县级政府机关。由于没有统一的法律对政府信息公开的事项作出明确规定，各地公开的实施具有较大的弹性，实施的效果也受制于当地领导的认识、权威和创造力。如果领导认识不到位，政府信息公开就落实不了，就会流于形式，走过场。因此，从实际作用来看，在中央国家机关和省部级机关实行信息公开更有必要。因为这两级国家机关管辖范围更大，协调能力更强，实施起来无论是政治条件还是经济条件都比基层政府更优越，其具体做法对下级机关也具有更好的指导作用和示范作用。此外，全国各地实行信息公开的主体主要局限在各级政府机关，基本不涉及到其他行政主体，更不必说扩展至非行政主体的受委托组织和个人了。尽管有了党务公开的提法，但掌握相当数量公共信息资源的各级党委公开工作基本没有开展。[7]

3.2.3 在内容上，公开与保密的界线模糊

信息公开的内容一般的界定是“除国家规定保密以外的其他事务”，这样的界定非常不明确。以《中华人民共和国试论我国政府信息公开制度建设保守国家秘密法》的规定为例，《保密法》完全偏重于对国家机密的保护，对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。对密级分类过多过高，如在《国有资产管理工作中国家秘密以及密级范围具体范围的规定》中规定，“重大国有资产流失案件的查出材料”属于机密级事项。许多政府重大决策被设定为国家机密或秘密。各部委在确定密级的规定中，普遍将国家中、长期规划、计划的主要指标数字及实现指标的政策、措施作为机密级事项，而把拟议中的全国重大决策和调整方案及措施作为国家机密，导致决策过程不能公开。国家秘密范围没有一个较为明确的标准，且有明显的扩大化倾向。除保密文件之外的其它一些政府信息一直没有科学的界定和合理的分类等等，造成大量信息资源被闲置、浪费，不能对社会公开。在具体的实践中，政府机关公开什么内容、不公开什么内容、公开到什么程度、什么时候公开等均无强制性规定，为不引起不必要的“麻烦”，各地对涉及高级政务人员的事务和可能给政府一“抹黑”的信息不愿公开，对决策失误、效率低下、管理混乱、腐败等负面信息，通常采取的做法是将其控制在政治系统内部。

3.2.4 公开的渠道少，公开的形式落后

第一，公开的渠道。由于目前我国正处于办事型公开向权利型公开的过渡期，各地立法上也确立了依公民申请而公开信息的机制，但这些规定缺乏统一性，只是较为零乱的分散于不同层次的立法中，也缺乏实际的操作程序。 公开的措施以解决实际问题为标准，相互之间缺乏统筹规划，对各种措施间内在的联系考虑不周。二，公开的形式。我国目前政府信息公开主要有电视、报纸、政府公报、政府网站、政务公开栏等形式。

3.2.5 缺乏有效的监督机制

权力无法对自己进行有效的监督，必须以另一种权力来制约它。信息公开是政府机关推行的对自身权力进行监督的举措，由于政府是由具有特定身份的个人组成的政治组织，它在对不公开利益和公众了解信息的利益进行比较时，有时会把自己的利益冠以国家的名义置于优先的位置予以考虑。当公开威胁到掌握行政权者自身的地位或利益时，它就会失去监督的效力。根据现行的司法体制，司法机关在党委领导、人大和上级司法机关监督指导、政府管理人财物下，实际上在很大程度上由各方面的非司法力量所控制，无法对行政权的恶性运作进行有效的司法审查，对包括信息公开在内的行政管理活动束手无策。在这种情况下，信息公开很难获得进一步深入的实质性发展。[8]

3.2.6 缺乏有效的救济机制

法律上的救济，是指权利人在认为自身权利受到阻碍或侵犯时，依法请求排除阻碍、制止侵犯、赔偿损害的措施。“权利依赖于救济”，任何权利必须要设定救济的途径，无救济则无权利。这是法治的基本要求之一。我国目前的行政复议法与行政诉讼法都未规定当事人可以因为信息申请被拒而提起复议或者诉讼，对行政机关不依法公开信息的行为，也没有规定相关的法律责任和法律救济制度。要彻底扭转政府信息公开的任意性，就必须建立对政府信息公开的救济机制。从各地的实际做法看，广州、上海、杭州等规章均设有“监督和救济”的专章，其他一些城市也或多或少地作了规定。但是这些只是地方政府所制定的规章，它远远不能从法律层面上解决公民知情权受到损害时的司法救济问题。

综上，我国的政府信息公开的实践与法律制度虽然有了一定的发展，封闭的政府也正在向开放的政府转变，政府机关通过各种方式公开的信息也越来越多，但目前信息公开的推动多以行政权力为主导，而不是以信息权利需求为主导，综合的信息公开的法律制度还没有建立，政府信息公开具有一定的局限性，公众还没有可诉求的获得政府信息的权利，还存在不少问题需要研究和解决。[8]

4 应对我国服务型政府信息公开制度现状的对策

他山之石，可以攻玉。从国外政府信息公开的实践来看，有很多成功的范例，对它们加以研究和借鉴，对于推进我国的政府信息公开，建立适合我国国情的信息公开法律制度具有重要的意义。本文结合国外政府一些好的做法，试谈我国政府信息公开制度的实现途径。

4.1 建设我国政府信息公开具体制度需要解决的几个问题

（一）关于“知情权”的宪法基本权利地位问题知情权作为公民的一项基本权利，其存在是与生俱来的，不可被剥夺的。世界各国均在宪法或宪法性法律中对知情权加以确认，并从公民享有知悉政府信息权利和政府负有公开信息义务这两个方面来保障公民知情权的行使。作为一项宪法性权利和基本人权，知情权的确立保障了公民获取与其合法利益有关或者与公共事务有关的信息的权利，已为当今世界各国宪法性法律所普遍确认。我国现行宪法未明文规定知情权，① 有关知情权的规定是从宪法中的其他基本权利，如言论自由权、监督权引伸而来，“是一项默示性宪法基本权利”。我们认为，知情权作为一项基本权利，得到宪法的确认，并赋予它相对应的法律地位，不仅仅是顺应世界发展的潮流，更重要的是其权利的行使，或者说落实也需要得到其他法律保护。随着民主社会的发展和公民权利意识的增强，特别是随着人类步入信息社会而对信息依赖与需求的提高，我们对知情权的理解决不能只停留在理论认识阶段，知情权必须得到法律的确认、保障和实施。只有得到宪法和其他法律确认和保护的权利，才是实实在在的最终能实现的权利。所以，作为基础秩序的宪法对知情权规定的缺少便成了我国政府信息公开立法的巨大制度障碍。故笔者以为在政府信息公开立法之前对宪法规则作出修改，在条文中明确知情权的规定是十分必要的。[9]

（二）关于信息公开的辅助性保障机制的逐步完善问题

政府要更好地满足公众的知情权，其本身即应建立起信息的规范管理制度。具体而言，首先应加强规范政府信息采集机制，使政府能准确、及时和完整地获取所需要的数据和信息;其次应加强和规范政府的信息处理机制，例如政府存储、分类、加工分析信息的规范化和标准化等;第三，应加强政府信息安全机制，例如通过法律、技术手段消除信息安全隐患，促进信息化进程，建立政府信息公开的保障机制;第四，在现有的政府公报制度基础上建立规范的政府信息发布制度，设立专门的政府信息办公室及专职的信息官制度，推进新闻自由制度，政府上网工程，增强信息发布交流的技术平台等等，使之从多方面多手段促进并保障知情权的实现。[10]

4.2 应对我国服务型政府信息公开制度建设的具体对策

4.2.1 增强全民法律意识

（一）加强立法和提高立法质量是增强法律意识的前提。人们的社会意识受制于社会存在，法律意识也是如此。先有法律，后有法律意识。法律意识在很大程度上与社会主义法制的不断健全和发展是分不开的。因为，社会的现实如果是无法可依或有法不依，就必然滋生人们不重视法律的心理。在这个意义上，社会主义法律的制定和提高立法质量，是形成社会主义法律意识的前提。反过来，提高了人们的法律意识，又为加强立法

创造了良好的社会条件。为了加强立法工作，必须把立法同“改革、发展和稳定”的重大决策结合起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施。要从我国

长期处于社会主义初级阶段的实际出发，根据改革开放和现代化建设的需要，制定和修改有关完善社会主义市场经济体制、保障人民当家作主、规范行政和司法行为等方面的法律，逐步实现立法规划，不仅为提高人们的法律意识，也为初步形成有中国特色社会主义法律体系打下良好基础。[5]

（二）切实执法是是形成良好法律意识的关键。一个社会法律不健全时必须首先制定并完善法律，当法律制定之后，则关键在于切实执法。公开、公平、公正司法和行政机构严格遵守、切实执行法律，就能使民众产生对法律的信任感。在现实生活中，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，也是培养和提高人们法律意识的纲领性要求。这几点都做到了，必然会为全民法律意识的提高创造良好的社会环境。良好的执法环境，既是提高人们法律意识的重要社会条件，也能纠正人们不重视法律的错误态度，更能消除一些人的侥幸心理，减少违法犯罪，使人们的法律意识得以逐步提高。

（三）开展“普法教育”活动，是提高人们法律意识的创造性的有效措施。根据法制建设的需要，针对广大群众法制观念淡薄，我国从1985年起实施第1个5年普法计划。经过3个5年普法教育，人们的法律知识有很大提高。据我们在北京市的抽样调查结果，宪法知识的正确率达85.40%；对权利和自由感知最重要的为58.27%等。法律知识、对法律的评价等是法律意识的重要构成方面。而获得法律知识的途径是众多的，对能阅读的公民来说，亲自阅读报纸上公布的法律是基本的。法律既已公布，公民就有知晓的义务。

（四）经常性的法制宣传极其必要。我国是一个农村人口占绝大多数的国家，而且文盲又有相当的数量，“法盲”的数量估计比文盲还多。广大群众先不必说，就是广大的基层干部，尤其是农村基层干部的法律意识亟待提高。在社会主义市场经济条件下，特别是农村社会经济结构已经发生深刻变化的今天，党政干部必须学会用法律的、经济的和行政的手段管理经济和社会，尤其是必须学会用法律的手段管理各项事业。没有法律知识，不会依法办事，甚至用违反法律的手段来企图达到不应有的目的，是不会有好结果的。因此，增强基层干部的法律意识已成为迫在眉睫的课题，也是基层政权建设和农村干部建设的一项重要内容。为此，首先要有针对性地对基层干部进行法律培训，切实树立依法办事的观念；其次，要十分关注法律、法规的落实情况，对少数目无法纪的干部要严肃批评教育，不胜任工作的要及时调离，触犯法律的要绳之以法，以维护广大人民群众的合法权益，切实增强他们的法律意识。为达到上述目的，除有关领导机关在日常工作中加强法制宣传外，各级各类的宣传机关、新闻出版机构结合自己的特点进行经常性的法制宣传十分必要。例如，中央电视台的《今日说法》栏目，生动具体，适应各类人群，为群众和干部所欢迎。有的地方电视台定期举办《法庭传真》等，结合有影响的群众关心的案件，详细介绍案情、具体适用法律，对提高群众的法律意识具有重要作用。中央电视台的《焦点访谈》中所涉及的法律问题，以及为群众喜闻乐见的众多的文艺节目所宣传的法律问题，对提高群众的法律意识都是不可忽视的。这些适应面广，生动活泼，又能寓教于乐，普及与提高相结合的形式都很必要。要实现法治国家的宏伟目标，必须全民族共同努力。[6]

（五）近些年，全国人大常委会就各项法律组织了专门性的执法检查组，分赴全国各地进行了执法检查。例如，关于《大气污染防治法》实施情况，1999年5月，全国人大常委会组织了5个执法检查组，赴北京、上海、西安、兰州和沈阳5市进行了有关检查。检查发现，我国大气环境的形势是：与过去比有进步，展望前景趋向好转，实际情况还很严重，治理工作任重道远。这为2010年九届全国人大常委会第十五次会议修改大气污染防治法打下了良好基础。执法监督的总的指导思想是：把监督工作放在与立法工作同等重要的位置，紧紧围绕党和国家的大局，进一步加大力度，改进监督方式，完善监督程序，增强监督实效。全国人大的执法检查虽已坚持了8年，已经成为全国人大一项经常性工作，在维护法律尊严、促进法律贯彻执行方面，发挥了重要作用。人大监督包括法律监督和工作监督。执法检查是法律监督的一个重要方式。全国人大的执法检查不但能够增强人们的法律意识，而且对促进各级人大及其常委会的监督工作，对推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程，将产生重大而深远的影响。目前，从总体上看，人大的监督工作和立法工作相比，还是一个薄弱环节，亟待进一步加强。执法检查固然重要，但不能代替其他监督方式。在工作监督方面，人大改变了以往随机听取“一府两院”工作报告的做法，对常委会全年所要听取的工作报告都作出了安排。这样常委会组成人员和各专门委员会都可以有针对性地开展调研，有关工作部门也可以及早作好准备，以提高审议工作报告的质量。上级行政机关有责任监督下级行政机关，促使其严格执法。各级人民法院通过审判监督程序，监督下级人民法院的公开、公平、公正审判，发挥了重要作用。各级人民检察院通过抗诉程序监督其他司法机关严格执法，也在发挥重要作用。作为法制监督机关的人民检察院在司法过程中，与公安机关、审判机关相互制约以谋求司法的公正。检察机关曾特别表明，要将执法监督逐步制度化、规范化，加大执法力度，促进严格执法；在反对腐败斗争中查办大案要案不能有禁区，要从执法不严、执法不公和错误的判决裁定中，发现和查办执法人员贪赃枉法、徇私舞弊、包庇罪犯、玩忽职守、放纵犯罪等案件；要把查办司法人员徇私舞弊案件作为执法监督的手段。这些都是提高人们法律意识的重要手段。在执法监督过程中，既注意各地执法的新经验，也指出存在的问题，对直接提高某些干部的法律意识，间接提高人民群众的法律意识具有重要意义。

（六）讲案学法也是提高法律意识的一种好的形势。前几年，我国不少行业和部门曾兴起过法律知识竞赛，对提高人们的法律意识起了不小作用。近来山东省平阳县创造的“讲案学法”这种形式，可以视为是法律知识竞赛的提高。它通过具体案例讲解法律，虽是不定期，但针对性强，群众听得进，想得通，法律意识提高较快。这有效地改变了农村工作难办、干群关系紧张的局面，不但工作任务完成得好，干群的心情都比较舒畅。这种做法，把依法治乡、依法治县、依法治市的口号具体化，落到了实处。①

（七）加强法律教育和法学研究是提高法律意识的一个重要途径。全体国民的法律意识状况，也与法学教育息息相关。如果各级各类的法律教育，尤其是正规的法律教育不普及、不发达，法律意识很难有较大的提高。目前，我国法学教育在数量和质量上，与社会主义市场经济的要求相比，远远满足不了需要，因此，必须以更大的力气，通过各种途径开展法律教育，培养各种法学专业人才。大力发展法学研究，总结我国社会主义法制建设的实践经验，引进对我国有益的国外经验，与国际社会的实践接轨，研究当今条件下出现的新情况和新问题，对提高和带动人们的法律意识具有相当重要的意义。国际的实践经验表明，凡是一个国家的法学研究发达，人们的法律意识提高得就较快，反之，则相反。我国现阶段的法学研究处于空前的兴盛时期，这对法律意识的促进作用是明显的，但与建设社会主义法治国家目标的要求，差距尚远，仍需不懈努力。此外，进行系统的、科学的法律意识的调查和研究，对提高人们的法律意识也有不可忽视的作用。[6]

（八）要特别提高政府干部的法律意识。可以从以下几个方面入手：1、强化领导干部法律意识的认识环节，知法、懂法为首要；2、强化领导干部法律意识的实践环节，用法、执法和守法是重点；3、强化领导千部法律意识的机制环节，考核机制、工作程序和监督机制上是关键。[5]

4.2.2 确立政府信息公开的原则

（一）确立政府信息以公开为原则，不公开为例外。该原则是各国信息公开立法普遍确立的一项基本原则，也是豁免公开制度的必然要求。它是指信息公开是政府的法定义务，公开是原则，不公开是例外。对于违反公开义务的，则要承担相应的法律后果，在我国确立该原则尤为重要。因为我们在长期的行政管理实践中，对于政府机关所拥有或控制的信息，似乎已经形成了一种思维定势或习惯，好像不公开是原则，公开反倒是例外或者是一种恩赐。这种思维定势或习惯严重地制约了政府信息公开的步伐。为避免政府机关工作人员以各种借口扩大不公开的范围，架空政府信息公开制度，应当改变思维方式与工作方式，使公众与国家机关工作人员对政府信息公开制度确立新的认识，而将公开作为一项基本原则确立下来也就成为必要。

（二）确立请求人权利平等原则。请求人权利平等原则是指对行政机关所掌握的、依申请才能公开的信息，任何人皆享有平等的信息请求权，不仅和文件有关的直接当事人可以申请，没有关系的其他任何人也可以申请。对申请人没有主体资格、主观动机等的限制。该原则是法律面前人人平等原则在政府信息公开立法中的体现。政府机构制定法律、法规、规章以及其他规范性文件，其收集、利用、传播、保存和负责处置信息所需的经费均来源于纳税人的税金，这些信息理所当然应当为所有公民所知晓和利用，而不应归政府所独享，或成为少数人的特权，① 且任何公民都有平等取得政府信息的权利。应当明确的是，这里的“请求人”不仅指本国的公民和法人，还包括在我国境内居住、工作的外国人、无国籍人。[10]

（三）确立便民原则。中国这样一个有着官僚制传统的国家，长期以来形成的政府信息管理上的封闭性，政府信息供给上的等级化，政府信息拥有上的垄断性，政府信息披露上的恩赐性以及政府机构间掌握信息的分散性等因素，造成申请人获取所需全部信息困难重重。因此有必要将便民原则作为政府信息公开制度的一项重要原则。便民原则主要体现在信息公开的程序上，其含义为行政主体首先应该满足方便行政相对人获得信息的基本要求，其次才可以考虑公开信息的机关的利益。具体来说，可包括以下内容:一是行政主体以职权应当主动公开的，应该按照最快捷、最容易获得的方式公布;二是信息的发布应充分考虑时效的问题，也就是说，主动公布的信息原则上自信息形成之日起就要公布，已申请公布的信息也应该规定答复的期限;三是政府机关不得借信息谋取利益，不能根据信息本身的价值收费。为杜绝政府部门借手中垄断的信息，以间接方式谋取不当利益，变相抬高获得信息的成本，行政相对人获得信息应该是免费的。

但是为了减轻政府机关的负担，也为了杜绝各种不合理的申请行为，还必须由申请人承担检索、复制与寄送信息的成本费用。[9]

（四）确立政府举证责任原则。政府机关负举证责任是指政府机关必须提供做出某种行政行为的证据和理由。按照一般的证据规则，提出某项要求的主体负责证明要求的正当性，但在信息公开制度中，基于知情权理论，申请人无须说明申请的理由、目的和正当性，举证责任由政府承担。这样规定主要有以下几种理由:第一，申请人请求行政主体公开的信息仍然掌握在行政主体手里，申请人无从了解，要求起举证实际不可能(如果了解，也不会有行政信息公开诉讼了)。而行政主体拒绝公开其掌握相关信息，应能举出充足的理由。第二，在政府信息公开诉讼中，被诉的行政行为是行政主体拒绝向相对人公开信息的作为行政行为，争议的核心问题是行政主体的拒绝行为是否合法，而不是相对人的申请行为是否合法，因此，在争议中，行政主体应该证明其拒绝行为的作出符合法律规定;或者是申请的事项属于法定不予公开的情形;或者是相对人的申请不合法。第三，在行政信息公开诉讼中实际上存在着一个假定—假定行政主体的拒绝行为是违法的。因为有了行政主体的拒绝行为是违法行为的假定，在诉讼中，行政主体必须拿出证据证明行政主体的拒绝行为是合法的，而不是相对人去证明行政主体的拒绝行为是违法的。之所以做出这种假定出于两种考虑，首先，行政信息公开诉讼制度的设置是为了保障相对人获得救济的权利;其次，争议的核心点是行政主体的拒绝行为，只有行政主体才有能力去证明。政府承担举证责任原则目前在世界大多数国家的知情权制度中都得到确认。①

4.2.3 界定政府信息公开的主体

政府信息公开的主体包括权利主体和义务主体两方面。权利主体是指请求政府公开其信息的自然人、法人或者其他组织。这一概念反映了信息公开制度的权利主体具有无限性。从世界上绝大部分国家或地区的规定看，有权获得政府信息的主体往往是任何人，没有作限制性规定。信息公开涉及到的义务主体主要有行政机关、立法机关、司法机关、其他行使行政管理和公共管理职能的组织、其他由国家财政支持的组织。其他行使行政管理和公共管理职能的组织，指由法律法规授权行使行政管理权的公立或私立的组织，如公立学校、公立医院，及各种行业协会、社会团体。其他由国家财政支持的组织，指无行政管理和公共管理职能的组织，典型的如国有企业。① 其中，行政机关必定是信息公开的义务主体，立法机关、司法机关和行政机关委托的组织或政府投资的公共服务性、管理性的企业通常也要承担信息公开的义务。我们认为，信息公开义务主体不应该只是行政机关，还应包括掌握公共信息的立法机关、司法机关、其他行使行政管理和公共管理职能的组织、其他由国家财政支持的组织。这是因为:从我国现有的基础看，立法公开、司法审判公开是最近几年来推进政治文明建设的重大举措，全国各地都不同程度进行了相关公开实践。因此，将立法机关、司法审判机关等其他组织纳入信息公开的义务主体范围不仅适应了国际潮流，也反映了我国政治民主化的发展趋势。随着现代法治国家的确立，政府公共服务的社会化与多元化使得政府在公共服务中所占的份量越来越少，形式多样、数量繁多、功能发达且覆盖面广、渗透性强的非政府组织正越来越多地对公共物品领域发生着影响，民间力量在国家治理中发挥着越来越重要的作用。它们在日常运作与管理中形成的信息与各类权利主体产生了日益紧密的联系。②“许多非政府组织，包括企业、事业单位、多元化的社会团体，都掌握着一定的行政资源和行政信息，代表或代替政府行使某些行政性权力，从而也就具备了影响或支配他人的力量。他们对于所属的内部成员和与之相关的外部成员，也都有应予公开的社会公共行政事务、校务、商务、社团和社区公共事务”，这些非政府组织应该纳入信息公开的义务主体范围。一些国家垄断企业，如邮政、电信、供水、供电等国有大公司，这些公司虽不是行政机关，但它们都承担一定的公共服务，并具有相应的行政管理职能与权力，其掌握的一些信息与公共利益和公民个人利益密切相关，应向公众公开。还有一些事业单位、中介组织，如公立学校、律师和注册会计师等行业协会，他们承担一定的公共服务和行政管理的职能，在公共事务管理中正发挥越来越大的作用，其活动中的涉及公共利益和公民个人一些利益的信息，也应向公众公开。所以，我国的信息公开义务主体，原则上应包括所有掌握公共信息的机关、企事业单位和组织。“它不但包括行政机关，而且包括政党、立法、司法和军事等国家机关:不但包括国家机关，而且包括企事业单位和社会团体;不但包括行政机关这一行政主体，而且包括法律法规授权的组织和行政机关依法委托的组织;不但包括地方行政机关，而且包括中央行政机关;不但包括行使宏观公权的国家机关，也包括行使微观公权的某些组织。”①但是由于我国目前信息公开制度研究还是起步不久，还处于摸着石头过河的阶段，我们认为，建立和完善我国信息公开制度一个渐进的过程，可以考虑分步实施。首先，各国的政府信息公开都是以行政机关的信息公开作为重点的，我国的现行信息公开也应该以行政机关的信息公开为重点研究对象;其次，先行制定适用于行政机关的政府信息公开条例或规定;最后，在条件成熟的时候制定统一的信息公开法，适用于行政机关、司法机关、立法机关以及一切行使公共权力的社会组织。[8]

4.2.4 明确政府信息公开的范围

政府信息公开的范围，即公开的内容，是指哪些政府信息应当公开。它是信息公开制度最为重要的部分，也是信息公开制度研究的核心问题之一。从一定程度上说，信息公开制度反映了一个国家民主政治的透明度，是衡量一个国家民主发育程度的重要指标。各国关于对公开的信息范围的界定，通常采取两种模式:一种是列举式，即在法律条文中对应当公开的范围以列举的形式明确出来。另一种是概括加排除的模式，即一方面概括地规定原则上应当公开的信息，一方面列举规定豁免公开(不予公开)的例外信息的模式。这两种模式相比较，第二种模式在理念上体现了政府信息以公开为原则，不公开为例外的指导思想;在立法技术上也体现了一定的科学性，既避免了正面列举应公开信息这样几乎不可能完成的任务，又能较明确的限定不公开的信息的范围，只留给信息公开主体较小的自由裁量空间，有效防止了信息公开主体态意扩大保密的范围损害公众利益。因而，世界上大多数国家的《信息公开法》都采用第二种模式，以排除条款对豁免公开的信息予以列举规定，凡未被明确规定可以豁免公开的信息均应当公开。我国各地信息公开立法基本上也采取这种模式，在未来的全国性信息公开立法中也应当予以吸纳。②

4.2.5 拓宽政府信息公开渠道

（一）增加政府信息公开的方式。传统的信息公开方式包括主动公开和依申请公开两种，我国信息公开的地方立法中基本上都确立了这两种公开方式。除此之外，我国各地的立法实践还规定了预公开和内部公开制度，应该予以广泛采用。预公开制度指行政机关在决定特定事项是否公开前，先听取利害关系人意见的制度。我国政府信息公开制度的实现途径①

（二）丰富和完善政府信息公开的形式。政府信息公开形式是政府信息公开的外在表现形式，主要指信息公开的载体是什么，该载体的公开范围和影响力怎样。政府信息公开形式直接服务于公开的实质内容和公开效果，形式的好坏是以效果的好坏为衡量标

准的。寻找合适的形式的基本原则就是要结合信息公开主体在地区、部门、级别等方面

的差异，从行政相对人的利益出发，充分考虑其接受习惯，因时因地制宜，找出适合自己本地区本部门的形式，要坚持效果优先的原则。如在沿海及大中城市经济较为发达地区，电子技术的应用较为普遍，可以考虑以电子政府为主，以其他形式为辅的公开模式;而在西部等经济较为落后的地区，则以报纸、电视等形式为主，在农村地区，可以采取政务公开栏，结合电视、报纸等形式。无论何种形式，应当要着重提高公开的质量。如发展电子政府时，我们应该明确这样一种理念:“电子政府最重要的内涵就是运用信息及通讯技术打破传统行政机关的物理组织界限，整合和贯通政府部门的流程，基于工nternet构造一个网络化政府，使得人们可以在不同的时间、不同的场所，利用不同渠道便捷地获及政务信息及其服务”。再如电视媒体，应考虑将信息公开内容与群众喜闻乐见的节目结合起来，像我国的“焦点访谈”和美国CBS的“60分钟”节目一样，能吸引公众对主要的社会问题予以关注，参与探讨，从而达到解政府、监督政府的效果。②

4.2.6 建立责任追究机制和权利救济制度

信息公开在两种情况下需要追究责任：一是当事人要求政府公开信息而政府拒绝公开；二是属于免除公开范围的个人信息和商业信息，政府予以公开。责任追究机制主要是针对信息公开的义务主体、政府机关而言的。实践证明，缺少责任追究机制的政府信息公开制度其实施效果会大打折扣。国务院《政府信息公开条例》规定：政府机关没有依法履行主动公开义务，故意不向公众提供政府信息，篡改、毁灭政府信息，不将政府信息登录到信息登记簿，向申请人乱收费，非法干预首席信息官的正常活动，或者故意侵犯第三人的合法权益的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予记大过、降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的，根据刑法追究刑事责任。《政府信息公开条例》中的专家意见对法律责任的设置具有良好的参考价值。无救济的权利是无保障的权利”。仅靠责任追究机制是不能充分保障公民的获取信息权的，完善的政府信息公开制度还包括权利救济制度。政府信息公开的救济手段一般包括行政救济和司法救济，即公民、法人或者其他组织不服行政机关做出的信息公开方面的决定，可以向本行政机关、上级行政机关申请复议或者向专门的行政裁判机关提出申诉，也可以提起行政诉讼。行政救济。根据我国现行《行政复议法》的规定，公民、法人或其他组织不服行政机关拒绝提供府信息或者认为行政机关向他人提供的政府信息侵犯了其合法权益，还不能提起行政复议。这类行政争议不属于行政复议的范围。因此，目前的法律中对政府信息公开的救济缺乏法定途径与手段。所以在制定政府信息公开法时应当特别规定，公民、法人或其他组织不服行政机关做出的关于信息公开方面的决定，有权申请行政复议。行政复议包括向本行政机关、上级行政机关或者专门的行政司法机关申请复议。由上级行政机关或者专门的行政司法机关进行复议审查是各国的通常做法，并且在设置这些复议机构时，都注重它们地位的崇高性和独立性，并赋予它们一定的权力，以尽量保障他们在做出复议决定时不受行政机构及其工作人员的影响，保证其公正地做出复议决定。司法救济，对行政机关做出的关于信息公开的各项决定不满者，应当允许他们向法院提起行政诉讼，从而获得司法救济。司法救济一般被认为是最具权威性和公正性的救济途径，真正实行法治的国家一般都将法院的判决作为终局裁判，以示对司法权力的尊重。[11]

结束语：

服务型政府信息公开化是民主社会的根本要求，是现代行政的基本发展趋势，是改革之基，也是我国现代法治政府的价值取向。在我国，地方政府信息公开的实践促进了民主政府和法治政府的建设，为全国性信息公开法的制定奠定了基础。然而，我国服务型政府信息公开制度建设是一项内容复杂的社会系统工程，它不仅涉及到正式法律制度的建设，还涉及到一系列法律制度的实施机制，更涉及到与之相关的习惯和观念的培养。制度的建设可以在短期内通过移植而获得，但深厚的法制观念和习惯的强化，却是需要较长时间的努力。因而，政府信息公开制度的建设和完善也需要遵循事物发展的规律，需要沿着整体规划与循序渐进相结合的思路，正确处理好推进法律制度与社会接受及消化能力之间的关系，切切不可急功近利。我们有理由相信，随着我国加大力度建设和公民民主意识的提高及政治体制改革的不断深入，在不久的将来，我国服务型政府会更加完善，政府信息公开制度也将更加全面。

参考文献：

[1] 张明杰, 政府信息公开制度[M]．中国社学科学出版社, 2015.9

[2] 刘峥, 政府信息化与政府网站信息资源[M]．中国建设信息., 2015.7

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